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审计署财政司负责人解读国税部门税收征管审计调查情况

【时间:2009年07月17日】　【来源:审计署财政司】　【字号：大 中 小】

7月9日，审计署向社会公告了16个省（自治区、直辖市）国税部门2007年至2008年税收征管情况的审计调查结果（以下简称公告稿），公告反映了当前税收征管和税收政策方面还存在的一些突出问题，需要加以改进和完善。审计署财政审计司负责人就该项审计调查的有关问题进行了解读。
问：此次审计署组织对国税部门税收征管情况进行审计调查的背景是什么？
答：对国税征管情况进行审计是中央预算执行审计的组成部分，也是审计署的一项法定职责，特别是2008年10月份以后，国际金融危机全面爆发，对我国经济的影响全面显现。国内经济受国际金融危机冲击较大，出口严重下滑，内需不足，投资下降，相当部分企业出现经营困难，效益下降。为了积极应对国际金融危机的冲击，党中央、国务院适时出台了以新增4万亿投资为核心的促进经济平稳较快发展的一揽子计划，实施了新一轮积极财政政策。扩大投资计划和实施积极财政政策要以充分的国家财力作保障，依法组织税收收入，加强税收征管的任务显得十分迫切。正是在这种形势下，审计署组织了对部分省（区、市）国税部门税收征管情况审计调查。
问：此次审计调查的指导思想和目标是什么？
答：税收的两项基本职能，一是组织财政收入，二是调节经济运行。这次审计调查在立足促进税收征管质量的基础上，着重对税收的部分调控功能进行了调查分析和研究。中央一揽子计划明确提出宏观调控的政策目标是“扩内需、保增长、调结构、惠民生”。税收的基本职责与宏观调控政策目标的各方面都密切相关。因此，在组织这次审计调查时，我们强调要切实做到两个“围绕”，一是紧紧围绕金融危机下的收入形势，认真贯彻落实国务院领导关于依法加强税收征管的要求，为国家宏观调控提供财力保障；二是紧紧围绕金融危机下关于经济结构调整的宏观调控目标，充分发挥税收对宏观经济的调节作用，促进税收在当前形势下更好地实现其职能。
问：延期征收税款或征收过头税，调节收入进度，是税收征管方面的一个老问题，如何看待？
答：应该说这确实不是一个新问题，审计署组织的历次税收征管审计都有反映。这两类问题实质上都是未严格依法征税，是对税收法治化和税法严肃性的严重损害，凸显了税收计划管理考核制度与依法行政的矛盾。在当前形势下，反映这方面问题不仅仅是为了揭示这一长期存在的问题，而且具有更为重要的现实意义。一是揭示税收还有潜力可挖，这为促进税务部门加强税收征管、应收尽收提供了现实依据；二是揭示税收收入中还存在虚假成分，为政府和有关部门准确把握收入形势、做出正确决策提供真实的参考信息。
问：这次把一些国税局对高新技术企业税收优惠审核把关不严作为单独问题提出来是出于什么考虑？
答：自主创新能力是一个国家的核心竞争力，是国家和企业生存发展的关键。鼓励高新技术企业发展，对培育自主创新能力、推动新兴产业发展、实现经济增长和结构升级具有重要意义。我国政府为推进企业自主创新能力建设实施了一系列的鼓励措施，其中一项重要举措就是从上个世纪80年代起对高新技术企业实行税收优惠。这项政策的实施，激发了企业自主创新动力，对推动我国技术创新和产业升级发挥了重要作用。可以预见的是，以高新技术企业税收优惠为核心的产业性税收优惠政策会在我国的税收优惠格局中扮演越来越重要的作用。但光有好政策不行，相关部门还必须把握好、执行好，政策执行不能走样、不能变味。应该说，审计揭示的实际执行过程中存在的这些问题，不利于培育企业的自主创新能力，不利于好的政策发挥应有的作用。审计正是基于高新技术发展之于我国经济社会发展的重要意义，才将税收优惠政策执行中存在的这些问题单独揭示出来，希望能引起有关部门的高度重视，并采取切实措施尽快加以解决，真正发挥税收优惠的政策效果。
问：什么是企业所得税核定征收？国税局扩大核定征收范围并从低适用应税所得率的危害是什么？
答：查账征收和核定征收是企业所得税征收的两种方式。按现行规定，财务会计制度较为健全的企业采用查账征收，没有设置账簿或账目混乱等原因难以查账征收的企业实行核定征收。税务部门对财务核算欠规范的企业核定征收所得税的目标之一，是引导和督促纳税人规范财务核算，使其尽快具备查账征收条件，以实现企业所得税规范化管理。但由于现行核定征收办法规定不明确、不具体，税务部门的自由裁量权太大，一些税务局或因管户太多、或出于其他方面考虑，随意扩大了核定征收范围并从低适用应税所得率，个别基层税务局甚至将核定征收这一本应从严适用的管理方式当成了对企业变相减免税的手段。
这个问题不仅造成国家税款的流失，还造成了其它严重后果，一是很容易造成税负不公，二是不利于督促纳税人建账建制、健全财务核算，难以促成企业所得税规范化管理。
问：公告稿中提到消费税税制设计不尽合理，如何理解？
答：消费税是国家实施宏观调控的重要税种，具有调节消费结构，引导消费方向和组织财政收入的重要功能。应该说，现行消费税制在征税范围设置、资源环境保护和征税环节设计等方面还存在一些需要调整和完善的地方。党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》曾就消费税改革明确提出了“完善消费税，适当扩大税基”的要求，我们所说的税制设计不尽合理主要是指征税环节设计不合理从而导致消费税税基被侵蚀的问题。
部分生产企业通过改变经营方式，设立独立核算的销售公司等方法，使一部分原本属于生产环节实现的价值转移到了流通环节，缩小了消费税税基，减轻了消费税纳税义务，形成了税收上的漏洞。可以说，消费税征税环节单一的特点难以适应扩大税基的要求。同时也不利于发挥税收引导消费职能的实现。为此，审计建议根据我们国家的实际情况，灵活有效地设置消费税纳税环节，逐步将消费税由单一环节征收过渡到多环节征收，以增强消费税的调节功能，保障国家财政收入。
问：调查税收优惠政策与产业政策不协调的原因是什么？这个问题有什么后果？
答：从政策意图上说，税收优惠政策应体现国家环保、产业政策的要求，以达到有效遏制高污染高耗能行业的过快增长，促进经济结构调整和增长方式转变，推动节能减排工作目标的实现。国务院在2007年印发节能减排综合性工作方案时明确要求对“两高”企业的税费优惠政策进行清理。审计署在这次税收审计调查中及时跟进，就此展开专门的审计调查，具有较强的针对性。
目前的情况是，国家及有关部门在政策设计上，对符合产业政策、环保政策要求的行业、企业已经出台了一些税收优惠政策和鼓励措施，如新企业所得税法规定：企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得可以免征、减征企业所得税；企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。但现行的税收优惠政策普遍未对不符合国家产业政策和环保政策的行业、企业设置限制性条件（设置“绿色门槛”），造成一些本应关停、淘汰和限制发展的“两高”企业享受了大量税收优惠，这在一定程度上抵消了产业、环保、电价等政策手段促进节能减排的效果。它反映出国家有关部门在政策制定上不够协调，还未能形成政策合力。审计调查期间，财政部、国家税务总局下发了《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》等文件，对享受资源综合利用增值税优惠政策的条件作了一定的限制，但是这还远远不够。审计反映这些问题，力图促进国家有关部门尽快完善相关政策。
问：公告稿中反映的问题不少，有的是征管环节的问题，有的是制度方面的问题，从目前情况看，整改的效果怎么样？
答：审计的目的从根本上说是为了促进整改，促进问题的解决。从这个意义上说，这次审计调查的效果是比较好的，不仅揭露了一些问题，在完善税收政策、推动制度建设方面也取得了良好的效果。国税部门对审计调查发现的问题很重视，专门召开会议研究部署整改工作。如针对烟草消费税税制设计不尽合理的问题，财政部、国家税务总局已对此做出了调整和完善，对其它产品消费税以及税收优惠政策与产业政策不够协调的问题，有关部门也正在研究解决。科技部对高新技术企业税收优惠政策执行中存在的问题非常重视，专门到审计署了解情况，并表示要会同财政、税务等部门认真研究解决企业资格认定方面存在的问题，以及由此引发的税收政策执行方面的问题。

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