浙江省審計廳開展大運河生態(tài)保護審計工作紀實
大運河最南端的浙江段，全長683公里，流經(jīng)杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興等5市25個縣（市、區(qū)），是中國大運河中全線通航、至今仍在活化利用的省段之一。沿岸城市緣河而起、因河而興。從古老的江南水鄉(xiāng)到繁華的現(xiàn)代都市，這條穿越千年的水脈不僅滋養(yǎng)了一代又一代的浙江人民，更孕育了璀璨的歷史文化，承載著經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展。
近年來，浙江省委、省政府一張藍圖繪到底，聚焦“把大運河這篇文章做好”，建立健全大運河河長制，持續(xù)改善水環(huán)境質(zhì)量，推動大運河文化保護、傳承、利用協(xié)調(diào)共進與增進民生福祉和聲相應，書寫“人水和諧”新篇章。浙江省審計機關(guān)牢記囑托，以促進大運河文化遺產(chǎn)保護傳承利用和生態(tài)環(huán)境保護為己任，以專業(yè)精神守護千年運河，以滿腔熱忱撰寫水韻新傳，讓大運河持續(xù)煥發(fā)生機和活力。
胸懷全局，系統(tǒng)謀劃
找準審計目標“著力點”
大運河是活態(tài)線性文化遺產(chǎn)，從古代漕運到新時代文旅融合，大運河沿線城市需要在保護和利用之間取得新的平衡。在守護好千年文脈的同時，要保障綠色發(fā)展，更要服務經(jīng)濟民生，讓這條古老的“黃金水道”煥發(fā)多元價值，是檢驗浙江的一大考題。浙江省審計廳緊扣增進民生福祉和推動生態(tài)文明建設，促進統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護，于2023年組織開展了大運河生態(tài)保護情況專項審計調(diào)查，聚焦目標導向、問題導向、成果導向，把研究型審計落細落實到全過程各環(huán)節(jié)，通過深入審前調(diào)研、做實基礎工作，找準審計目標著力點。
——深研政策背景，定方向。
浙江省審計廳做實做細研究型審計。一方面，系統(tǒng)研究習近平總書記關(guān)于大運河的系列重要論述，以及黨中央、國務院和省委、省政府關(guān)于大運河文化遺產(chǎn)保護、生態(tài)環(huán)境治理等重大決策部署，明晰政策方向，建立完整的政策依據(jù)庫。另一方面，赴文旅、生態(tài)環(huán)境、水利等省級相關(guān)主管部門進行調(diào)研，詳細了解當前大運河保護利用和生態(tài)治理的政策要點、發(fā)展方向和難點堵點，認真聽取意見建議。
浙江省審計廳對政策的著力點、大運河生態(tài)特點及經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行系統(tǒng)研究、綜合分析，并多次組織召開“頭腦風暴會”，集思廣益。要求在審計中突出生態(tài)文明建設和大運河文化遺產(chǎn)保護重大政策落實這條主線，以審計發(fā)現(xiàn)問題為基礎，既當好文化遺產(chǎn)的“守護者”，通過審計監(jiān)督推動健全大運河規(guī)劃體系，促進完善統(tǒng)一監(jiān)測監(jiān)管與聯(lián)防聯(lián)治機制，守護好這條流動的文化血脈；又要做好生態(tài)環(huán)境的“護航員”，重點關(guān)注水污染防治、生態(tài)修復等重點領域，促進大運河實現(xiàn)水清、岸綠、景美的生態(tài)目標，更好發(fā)揮審計建設性作用。
——梳理共性問題，抓重點。
浙江省審計廳以問題為導向，在審計實施前，圍繞“政治—政策—項目—資金”主線，組織精干力量先后赴杭州、寧波、紹興等體現(xiàn)大運河沿岸生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展不同特點的地區(qū)進行實地調(diào)研走訪，聽取基層部門的意見建議。審計組根據(jù)調(diào)研反饋的情況，以促進完善大運河生態(tài)保護體制機制為目標，梳理出大運河遺產(chǎn)保護、水生態(tài)聯(lián)防共治、重大項目建設等工作中存在的短板，初步明確審計重點。
以保護、利用為主線，重點關(guān)注《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》《大運河生態(tài)環(huán)境保護修復專項規(guī)劃》等重大政策落實情況，重點關(guān)注聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)建機制，揭示大運河遺產(chǎn)保護、生態(tài)修復與資源可持續(xù)利用中遇到的機制障礙、瓶頸制約和風險隱患。以資金、項目為載體，重點關(guān)注對推進大運河文化保護傳承具有代表性、示范性的重大項目建設情況，如在大運河（杭州段）生態(tài)保護情況專項審計調(diào)查中，選取大運河國家文化公園建設重大項目，審查項目建設任務完成以及財政資金使用管理情況。
——制定專題指引，明思路。
堅持“心中有報告”，根據(jù)文化遺產(chǎn)保護、生態(tài)空間管控、污染防治、綠色航運、水利提升、項目資金管理等6大審計重點，細化形成6個審計專題。針對每個專題，精心編制“三張清單”（政策法規(guī)清單、典型問題清單、核查方法清單）操作指引，明確審計路徑、技術(shù)方法和質(zhì)量標準。
堅持問題導向，圍繞六大重點，做到精準發(fā)力。一是關(guān)注機制運行“靈不靈”。檢查大運河文化保護傳承利用管理體制和監(jiān)測體系建立情況，重點關(guān)注生態(tài)環(huán)境全流域保護機制是否建立健全并予以落實，統(tǒng)一監(jiān)測監(jiān)管體系是否有效運作。二是關(guān)注空間規(guī)劃管得“嚴不嚴”。檢查大運河生態(tài)空間管控情況，重點關(guān)注國土空間相關(guān)規(guī)劃是否銜接，分類保護和建設控制要求是否有效執(zhí)行。三是關(guān)注沿河水質(zhì)“清不清”。檢查大運河沿河污染防治情況，重點關(guān)注水環(huán)境總體狀況和變化趨勢，入河排污口排查整治是否按要求落實，監(jiān)督管理是否到位。四是關(guān)注航運轉(zhuǎn)型“綠不綠”。檢查綠色航運建設情況，重點關(guān)注內(nèi)河航運轉(zhuǎn)型綠色發(fā)展，違規(guī)碼頭是否整治完成，港口資源是否高效整合。五是關(guān)注河湖面貌“好不好”。檢查水利和運輸能力提升情況，重點關(guān)注河湖庫塘是否按要求完成清淤，河湖水域岸線是否得到有效管控。六是關(guān)注項目建設“實不實”、資金用得“值不值”。檢查項目建設運行和資金管理使用情況，重點關(guān)注大運河國家文化公園重點建設項目是否按進度推進，建設程序是否規(guī)范，環(huán)境影響評價、水土保持及文物保護是否落實，項目后期管護是否到位，實施后是否達到預期績效目標等。
統(tǒng)籌實施，靶向發(fā)力
貫通審計現(xiàn)場“連接線”
對大運河文化遺產(chǎn)保護和生態(tài)治理情況進行全面體檢，需要集成大運河沿岸多個審計機關(guān)同步開展審計，發(fā)揮整體優(yōu)勢。因此，由浙江省審計廳牽頭組織并先行先試直接對杭州段生態(tài)保護情況進行審計，寧波、湖州、嘉興、紹興等設區(qū)市審計機關(guān)分別對屬地大運河生態(tài)保護情況實施審計。
——縱向聯(lián)動，下好全省“一盤棋”。
浙江省審計廳構(gòu)建了從前期“摸疑點”，到具體“查問題”，再到最后“交成果”的“全鏈管控”審計組織體系，統(tǒng)籌好全省各審計組審計現(xiàn)場和省本級實施現(xiàn)場，聚焦主責主業(yè)重點突破，以全省項目組織一盤棋、成果提升一盤棋，實現(xiàn)審計成果最大化。
審計人員踏勘大運河國家文化公園杭鋼區(qū)塊標志性項目現(xiàn)場
浙江省審計廳按照“因地制宜、突出重點、分工審計”的總體工作思路，明確共性必查內(nèi)容，列出6個審計專題清單。通過先行試審，以“解剖麻雀”對審計專題清單中的重點內(nèi)容進行驗證，修訂完善審計方法步驟，最終形成審計操作指引和審計專題模板。在各地審計組進點前，組織線上業(yè)務培訓，通過詳細講解專題操作指引和模板，要求各審計組結(jié)合當?shù)刂黧w功能區(qū)定位、大運河文化遺產(chǎn)特色、生態(tài)環(huán)境保護特點，自主選擇實施相應的審計專題，其中形成的審計成果除上報省審計廳外，同時納入當?shù)貙徲媹蟾?。浙江省審計廳對審計成果進行統(tǒng)籌謀劃、匯總提煉，以信息專報、簡報等形式上報省政府，并將成效及時分享給提供素材的審計組。
——數(shù)字賦能，打造智慧“偵察兵”。
對大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控等情況進行核查，僅靠傳統(tǒng)的實地踏勘等審計手段進行抽樣調(diào)查無法滿足審計取證需求，需要地理信息技術(shù)支持，形成問題“基本面”。浙江省審計廳通過“數(shù)據(jù)平臺+前端分析+現(xiàn)場技術(shù)”，實現(xiàn)了資源環(huán)境審計的智能化升級，確保審計質(zhì)量與效率。
搭建“資環(huán)智審”平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)高效匯聚、精準智能分析、疑點快速取證等全鏈條業(yè)務集成應用。
開展前端數(shù)據(jù)分析。在“資環(huán)智審”平臺基礎上，應用大數(shù)據(jù)審計方法模型進行總體分析，梳理出問題疑點，統(tǒng)一研判后下發(fā)疑點，并精準推送至各地審計組，明確核查重點。
提升現(xiàn)場核查效率。運用數(shù)據(jù)庫分析方法進行比對分析，高效分析篩選疑點。同時，鼓勵各地審計組積極應用基于地理信息系統(tǒng)平臺疊加、無人機航拍等多種手段，精準定位違規(guī)點坐標，對水域岸線侵占、非法排污等行為進行多角度取證。
——部門協(xié)同，組建專業(yè)“智囊團”。
浙江省審計廳積極打好“組合拳”，強化部門協(xié)同，充分發(fā)揮與省自然資源廳的戰(zhàn)略合作機制作用，主動聯(lián)手省生態(tài)環(huán)境廳、省林業(yè)局，建立了常態(tài)化的內(nèi)部審計協(xié)作機制。審計實施前，邀請相關(guān)領域?qū)＜遥砸曨l方式向參審人員介紹專業(yè)知識和查核方法，共同研究審計發(fā)現(xiàn)的問題，了解政策背景和問題成因，有效提升查核問題水平。審計中，加強會商研判，共同分析疑點難點問題，降低審計風險。同時，充分發(fā)揮部門內(nèi)部審計協(xié)同作用，優(yōu)化審計組成員專業(yè)配置，提升整體戰(zhàn)斗力。
推動整改，以審促治
拓寬審計成果“輻射面”
浙江省審計廳堅持把審計整改“下半篇文章”與揭示問題“上半篇文章”一體謀劃、一體推進、一體落實，通過發(fā)現(xiàn)問題、剖析原因、提出建議、推動整改，切實將審計整改成果有效轉(zhuǎn)化為大運河文化保護傳承利用效能。截至2024年年底，審計發(fā)現(xiàn)問題已完成整改113個，促進出臺完善相關(guān)制度50項。
——推動制度體系完善，筑牢保護根基。
《浙江省大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》于2021年1月1日起正式施行，成為國內(nèi)第一部關(guān)于大運河世界文化遺產(chǎn)保護的省級地方性立法。同年，又相繼出臺《浙江省大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控通則》《浙江省大運河核心監(jiān)控區(qū)建設項目準入負面清單（試行）》等文件，要求將大運河浙江段劃分為遺產(chǎn)保護地帶、重點管控地帶和優(yōu)化發(fā)展地帶，落實分類保護和建設控制要求，并要求大運河沿線各市出臺管控細則。
在審計中，審計組發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)對大運河的保護動作“慢了一拍”——未按省有關(guān)要求及時出臺大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細則，出現(xiàn)新增違規(guī)建設項目。根據(jù)省領導批示精神，審計跟蹤督促相關(guān)地區(qū)立行立改，出臺大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間管控細則，進一步強化大運河核心監(jiān)控區(qū)國土空間用途、空間形態(tài)和景觀風貌管控，保持運河傳承千百年的風韻，確保文化脈絡在發(fā)展中看得見、摸得著。
——完善協(xié)同保護機制，匯聚共治合力。
“保護大運河是運河沿線所有地區(qū)的共同責任?！?運河是流動的血脈，保護得靠上下游、左右岸協(xié)同用力，亟須整合自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、交通、文旅等多部門力量，構(gòu)建齊抓共管大格局。
在審計中，審計組發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)未真正做到“通上氣”、擰成一股繩，存在跨部門協(xié)作機制不健全、跨區(qū)域聯(lián)防共治機制落實不到位，大運河文化遺產(chǎn)監(jiān)測預警數(shù)據(jù)未實現(xiàn)跨部門跨層級實時共享等問題，影響運河污染防治和生態(tài)修復工作推進。上報的審計信息得到省領導批示，省發(fā)展改革委迅速牽頭落實整改，協(xié)同省自然資源廳、生態(tài)環(huán)境廳、水利廳（省河長辦）、文物局等省級相關(guān)主管部門和大運河沿線各市縣，召開聯(lián)席會議，對審計發(fā)現(xiàn)的問題逐一明確整改主體，強化整改責任，清單化推動問題整改，形成大運河綜合保護的工作合力。如杭州市“數(shù)智運河”平臺搭建了大運河“水、陸、空、星”四位一體監(jiān)測預警體系，已于2024年正式啟用，實現(xiàn)與省文物局以及市自然資源、生態(tài)環(huán)境等部門的數(shù)據(jù)聯(lián)通。
——促進文旅融合發(fā)展，增進民生福祉。
大運河是浙江悠久歷史的現(xiàn)實見證，是保護浙江古代豐富文化資源的歷史長廊、“博物館”和“百科全書”。浙江省于2021年12月制定《大運河建設保護規(guī)劃》，明確了建設大運河國家文化公園（浙江段）“河為線、城（園）為珠、線串珠、珠帶面”的布局思路，以及構(gòu)建“一廊、兩片、四區(qū)”的空間格局，致力于將大運河文化遺產(chǎn)保護、特色地域文化傳承展示與生態(tài)環(huán)境提升、文旅融合發(fā)展以及沿岸民生改善統(tǒng)一起來，打造沿岸人民的致富河、幸福河。
審計發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)大運河遺產(chǎn)影響評價審核審批不嚴，部分運河涉建項目審查意見及遺產(chǎn)影響評價項目缺少關(guān)鍵評估、勘探材料。同時，部分大運河國家文化公園重點建設項目存在未按時開工、延期竣工、未提交大運河世界文化遺產(chǎn)影響評價等情況，影響整體建設成效。審計指出問題后，各地建立健全項目管理機制，嚴把項目前期審批關(guān)，并加快推進大運河國家文化公園建設工作，真正做到了“保護”和“利用”兩手抓。如杭州大運河杭鋼公園是杭州大運河國家文化公園重點建設項目，依托杭鋼遺存的保護與改造，總用地面積約55公頃。一期項目建成后，于2024年舉辦了風暴電音節(jié)、草莓音樂節(jié)等活動，累計吸引觀眾超6萬人，不僅豐富了市民和游客的文化生活，更提升了“千年運河”品牌影響力。
從河畔人家到科技小鎮(zhèn)，從古橋渡口到文藝街區(qū)，從沿河而建的亞運場館到重煥生機的工業(yè)遺存……這里的運河沿岸呈現(xiàn)出一派綠色生態(tài)、活力開放的現(xiàn)代生活幸福圖景。浙江省審計機關(guān)繼續(xù)以高質(zhì)量的審計監(jiān)督，助力將大運河浙江段打造成為國際影響最廣泛、遺產(chǎn)保護最有效、功能價值最突出、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)越的“中國大運河華彩段”，繪就千年運河時代新風貌。
文字：宣云潔 應會君
| 責任編輯：張弛 |
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